堅持依法治港治澳?維護憲法和基本法

確定的特別行政區憲制秩序

張勇

　　作為構筑深港跨境交通“東進(jìn)東出、西進(jìn)西出”大通關(guān)格局的重要一極，深圳東部過(guò)境高速公路為服務(wù)粵港澳大灣區建設提供一條新的“黃金通道”。圖為蓮塘口岸夜景。新華社發(fā)（深圳市口岸辦供圖）

　　黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法和基本法在特別行政區治理中的重要作用。2014年6月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實(shí)踐》白皮書(shū)指出：“憲法和香港基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區在內的中華人民共和國領(lǐng)土范圍內具有最高法律地位和最高法律效力。”黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出，依法保障“一國兩制”實(shí)踐，要“堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力，全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事”。黨的十九大報告指出，保持香港、澳門(mén)長(cháng)期繁榮穩定，必須“嚴格依照憲法和基本法辦事”。黨的十九屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化若干重大問(wèn)題的決定》強調，“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序”。黨的十九屆六中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》再次重申，“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序”。

　　黨的二十大報告充分肯定了“一國兩制”顯著(zhù)的制度優(yōu)勢，為新時(shí)代堅持和完善“一國兩制”指明了前進(jìn)方向。報告強調，要“全面準確、堅定不移貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序”。這一重要論述，體現了黨中央對特別行政區治理的規律性認識提升到了新高度新境界，既是對香港、澳門(mén)回歸祖國特別是黨的十八大以來(lái)“一國兩制”實(shí)踐規律的深刻總結，是在新時(shí)代新征程中全面推進(jìn)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是實(shí)現港澳地區長(cháng)治久安、為中華民族偉大復興更好發(fā)揮作用的必由之路，對于推動(dòng)“一國兩制”實(shí)踐行穩致遠具有重要的指導意義。

　　一、堅持依法治港治澳，是“一國兩制”成功實(shí)踐得出的一條重要經(jīng)驗

　　習近平總書(shū)記指出，“人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。要善于運用法治思維和法治方式進(jìn)行治理”。以法治思維和法治方式處理港澳問(wèn)題，是黨中央深入推進(jìn)全面依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要體現和寶貴經(jīng)驗。回顧過(guò)往，香港、澳門(mén)的“一國兩制”實(shí)踐之所以能夠乘風(fēng)破浪、揚帆遠航，取得舉世公認的成功，其中一條重要的經(jīng)驗就是堅持依法治港治澳，充分發(fā)揮法治固根本、穩預期、利長(cháng)遠的保障作用，始終在法治的軌道上將“一國兩制”實(shí)踐推向前進(jìn)。

　　1982年12月，五屆全國人大五次會(huì )議通過(guò)并頒布我國現行憲法，其中規定，“國家在必要時(shí)得設立特別行政區。在特別行政區內實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì )以法律規定”；全國人民代表大會(huì )“決定特別行政區的設立及其制度”。上述憲法規定，為采取“一國兩制”方針實(shí)現國家統一，以及回歸后的香港、澳門(mén)貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針，實(shí)行不同于祖國內地的資本主義制度和政策，提供了根本法依據。之后根據憲法，全國人民代表大會(huì )在1990年4月和1993年3月先后制定了香港基本法、澳門(mén)基本法，將“一國兩制”方針?lè )苫⒅贫然謩e規定了香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區實(shí)行的制度，以保障國家對香港、澳門(mén)基本方針政策的實(shí)施。

　　香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區成立后，全國人大及其常委會(huì )、中央人民政府、中央軍事委員會(huì )嚴格按照憲法和基本法辦事，依法履行憲制責任，行使中央對特別行政區的全面管治權，有力地維護了國家主權、安全、發(fā)展利益和港澳繁榮穩定。全國人大常委會(huì )先后5次解釋香港基本法、1次解釋澳門(mén)基本法，多次就兩個(gè)特別行政區的民主政治和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展等重大問(wèn)題作出決定，增減在特別行政區實(shí)施的全國性法律，對特別行政區立法機關(guān)制定的法律予以備案審查，對特別行政區高級法官的任免進(jìn)行備案。中央人民政府依法任命歷任行政長(cháng)官和歷屆特別行政區政府主要官員，管理與特別行政區有關(guān)的外交、國防等應當由中央負責的事務(wù)，支持、指導行政長(cháng)官和特別行政區政府依法施政，監督特別行政區高度自治權的依法行使。

　　黨的十八大以來(lái)，針對香港、澳門(mén)落實(shí)“一國兩制”的體制機制不健全、國家安全受到嚴重挑戰等問(wèn)題，特別是2019年香港爆發(fā)“修例風(fēng)波”后一度出現的嚴峻局面，中央依照憲法和基本法有效實(shí)施對特別行政區的全面管治權，出臺了一系列重大舉措，作出了若干新的制度安排。2020年5月，十三屆全國人大三次會(huì )議作出關(guān)于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，授權全國人大常委會(huì )制定香港國安法并決定在香港特別行政區公布實(shí)施。隨后，全國人大常委會(huì )在2020年8月和11月先后作出關(guān)于香港特別行政區第六屆立法會(huì )繼續履行職責的決定、關(guān)于香港特別行政區立法會(huì )議員資格問(wèn)題的決定，有效解決了因香港特別行政區立法機關(guān)無(wú)法正常進(jìn)行換屆選舉而出現空缺的問(wèn)題，明確了喪失立法會(huì )議員參選或者出任資格的法定情形。2021年3月，十三屆全國人大四次會(huì )議作出關(guān)于完善香港特別行政區選舉制度的決定，授權全國人大常委會(huì )修訂了香港基本法附件一香港特別行政區行政長(cháng)官的產(chǎn)生辦法和附件二香港特別行政區立法會(huì )的產(chǎn)生辦法和表決程序，全面貫徹并落實(shí)“愛(ài)國者治港”原則，形成了一套符合香港法律地位和實(shí)際情況的民主選舉制度。2022年12月，全國人大常委會(huì )通過(guò)關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》第十四條和第四十七條的解釋?zhuān)皶r(shí)妥善地解決了香港國安法實(shí)施中遇到的實(shí)際問(wèn)題，確保了香港國安法的正確有效實(shí)施。全國人大及其常委會(huì )上述“決定+立法”“決定+修法”以及各項決定、法律解釋等重大法治舉措的相繼出臺，彌補了香港特別行政區維護國家安全制度機制中存在的漏洞和缺陷，有效地打擊和震懾了香港特別行政區內危害國家安全的違法犯罪活動(dòng)，強有力地維護了特別行政區政權安全和社會(huì )穩定，將香港的管治權牢牢掌握在中央政府和愛(ài)國愛(ài)港力量手中，從根本上維護了憲法和香港基本法確定的特別行政區憲制秩序，切實(shí)維護了國家主權、安全、發(fā)展利益，推動(dòng)了香港局勢實(shí)現由亂到治的重大轉折，并為香港未來(lái)實(shí)現由治及興奠定了政治和法治的基礎。

　　不僅如此，中央還積極運用法治方式幫助香港、澳門(mén)發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的深層次矛盾和問(wèn)題，推進(jìn)粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門(mén)更好融入國家發(fā)展大局。全國人大常委會(huì )運用憲法和基本法賦予的權力，2017年12月作出關(guān)于批準《內地與香港特別行政區關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》的決定，2019年10月作出關(guān)于授權澳門(mén)特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關(guān)延伸區實(shí)施管轄的決定，2020年8月作出關(guān)于授權國務(wù)院在粵港澳大灣區內地九市開(kāi)展香港法律執業(yè)者和澳門(mén)執業(yè)律師取得內地執業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點(diǎn)工作的決定。2021年3月，十三屆全國人大四次會(huì )議審議通過(guò)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》，在專(zhuān)章中強調要積極穩妥推進(jìn)粵港澳大灣區建設，支持港澳鞏固提升競爭優(yōu)勢，從體制機制、平臺建設、互聯(lián)互通、交流合作等多方面支持港澳更好融入國家發(fā)展大局。

　　上述這些重大的法治舉措，是中央在新時(shí)代堅持依法治港治澳、堅持和完善“一國兩制”制度體系的生動(dòng)實(shí)踐與最新發(fā)展，具有重要的制度創(chuàng )新意義，必將為香港、澳門(mén)的長(cháng)遠發(fā)展提供新的歷史機遇，對香港、澳門(mén)的“一國兩制”實(shí)踐產(chǎn)生深遠的影響。實(shí)踐證明，只要牢固占據法治高地，充分運用憲法和基本法賦予的權力，堅定維護特別行政區的憲制秩序和法治秩序，不斷完善與憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度機制，就能夠最大程度爭取人心、凝聚共識，確保“一國兩制”事業(yè)安如磐石，推動(dòng)“一國兩制”實(shí)踐邁向深入。

　　二、堅持依法治港治澳，必須堅持維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序

　　堅持全面依法治國，首先要堅持依憲治國；堅持依法治港治澳，也首先要堅持依憲治港治澳。憲法規定的是國家的重大制度和重大事項，是國家根本法和治國安邦的總章程，是國家一切法律法規的總依據、總源頭，在我國的法律體系中居于核心地位，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。憲法在包括特別行政區在內的全國范圍內實(shí)施，無(wú)論香港特別行政區還是澳門(mén)特別行政區，都只有一部最高法律規范，那就是《中華人民共和國憲法》。

　　香港基本法、澳門(mén)基本法是根據憲法制定的基本法律和全國性法律。它們將“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，以及在香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區實(shí)行的制度，以法律的形式規定下來(lái)，是憲法有關(guān)規定的實(shí)施法與保障法。因此可以說(shuō)，憲法是“母法”，香港基本法、澳門(mén)基本法是“子法”。堅持“一國兩制”、理解并實(shí)施基本法，必須尊重和維護憲法的權威，符合憲法的精神及相關(guān)規定。絕不能脫離憲法來(lái)理解和執行基本法，更不能抗拒和抵觸憲法，否定憲法在特別行政區的最高法律地位和法律效力。在特別行政區層面，基本法是特別行政區的憲制性法律，特別行政區的制度和政策均應以基本法的規定為依據，特別行政區的法律均不得與基本法相抵觸。

　　香港、澳門(mén)回歸祖國后，重新納入到國家統一的治理體系之中，建立起以“一國兩制”方針為根本遵循、依憲法和基本法而確定的特別行政區憲制秩序。而在一段時(shí)間內，港澳社會(huì )對憲法在特別行政區的實(shí)施問(wèn)題存在不當理解，甚至有“只知基本法，不知憲法”的片面認識，稱(chēng)基本法為特別行政區的“小憲法”，而忽略憲法在特別行政區的根本法地位和作用。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央突出憲法在特別行政區治理中的作用，強調憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎，憲法和基本法確定特別行政區的憲制秩序。當然，這不是將憲法和基本法置于同一法律位階之上，認為它們具有同等的法律效力和法律權威，而是強調它們在構建特別行政區法律制度和憲制秩序方面所共同起到的基礎性作用。這其中，憲法作為規定特別行政區制度的最高法律淵源，發(fā)揮了根本法作用。如果缺少了憲法，基本法就是“無(wú)源之水”“無(wú)本之木”。特別行政區不存在一個(gè)脫離憲法的“憲制”，也不存在一個(gè)脫離憲法的“法治”。而基本法作為規定特別行政區制度的最為全面系統的基本法律，發(fā)揮了主體法律和特別行政區憲制性法律的作用。如果沒(méi)有基本法，“一國兩制”方針以及憲法所規定的特別行政區制度就無(wú)法在香港、澳門(mén)得以具體落實(shí)，依法治港治澳就缺少了明確具體的法律依據。因此，憲法和基本法兩者既缺一不可，又不可分割，離開(kāi)了憲法或離開(kāi)了基本法都無(wú)法正確認識特別行政區法治和憲制的基本特點(diǎn)，從而也無(wú)法對特別行政區依法實(shí)施有效的管治。

　　全面準確理解并貫徹依法治港治澳原則，必須在特別行政區牢固樹(shù)立國家憲法意識和基本法意識，維護憲法和基本法的權威，捍衛憲法和基本法的尊嚴，既確保憲法和基本法的有效實(shí)施，也確保根據憲法和基本法所制定的各項涉港澳法律規范的有效實(shí)施。在落實(shí)憲法和基本法確定的憲制秩序時(shí)，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來(lái)，完善與基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機制，加強港澳社會(huì )特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。這些都是“一國兩制”實(shí)踐的必然要求，也是全面推進(jìn)依法治國和維護港澳社會(huì )法治的應有之義。

　　三、堅持依法治港治澳，應當著(zhù)力于堅持和完善“一國兩制”制度體系

　　彰顯“一國兩制”顯著(zhù)的制度優(yōu)勢，推動(dòng)“一國兩制”的實(shí)踐行穩致遠，必須在夯實(shí)憲法和基本法共同構成的特別行政區憲制基礎上，致力于堅持和完善“一國兩制”制度體系。首先，應當理解好、把握好“堅持”與“完善”之間內在的、辯證的關(guān)系。一方面，既要一以貫之地堅持“一國兩制”制度體系，確保“一國兩制”方針不會(huì )變、不動(dòng)搖，長(cháng)期堅持這個(gè)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗、具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的好制度；另一方面，又要與時(shí)俱進(jìn)地完善“一國兩制”制度體系，確保“一國兩制”實(shí)踐不變形、不走樣，及時(shí)有效應對新情況新問(wèn)題，充分發(fā)揮“一國兩制”應有制度功效，使得“一國兩制”事業(yè)永葆生機活力。

　　第一，要落實(shí)中央對特別行政區全面管治權，堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一。根據憲法，我國所實(shí)行的是單一制的國家結構形式，這主要是由我國的歷史傳統、具體國情所決定的。中央政府對其所轄全部領(lǐng)土享有全面的管治權，并基于治理需要而相應設立包括特別行政區在內的各個(gè)地方行政區域及其政權機關(guān)，授予其一部分地方事務(wù)的管理權。特別行政區雖然有別于國家其他地方行政區域，實(shí)行特別行政區制度、行使高度自治權，但仍要遵循單一制下地方行政區域受中央人民政府管轄、向中央人民政府負責、被中央人民政府監督的要求。中央在對特別行政區行使全面管治權時(shí)，某些為維護國家主權安全和領(lǐng)土完整所必不可少的權力由中央保留并直接行使，而另一些涉及特別行政區高度自治范圍內事務(wù)的權力，由中央授權特別行政區依法行使。堅持和完善“一國兩制”制度體系，在中央層面，首先要依法履行憲制責任，根據港澳管治實(shí)際需要，積極行使對特別行政區的全面管治權，以維護中央權威和特別行政區憲制秩序；同時(shí)要充分尊重特別行政區依法享有的高度自治權，發(fā)揮特別行政區的積極性，堅定支持特別行政區依法行使高度自治權。對于特別行政區，則應當珍惜中央的信任和支持，依法行使好被授予的高度自治權，自覺(jué)接受中央的監督，絕不能用特別行政區高度自治權來(lái)否認甚至對抗中央的全面管治權。總之，全面準確地貫徹“一國兩制”方針、實(shí)現特別行政區的良政善治，必須要將落實(shí)中央全面管治權與保障特別行政區高度自治權統一銜接好，哪一個(gè)方面都不能偏廢。

　　第二，要落實(shí)“愛(ài)國者治港”、“愛(ài)國者治澳”原則，將特別行政區管治權牢牢掌握在愛(ài)國者手中。對國家效忠，是從政者必須遵循的基本政治倫理；政權必須掌握在愛(ài)國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒(méi)有一個(gè)國家、一個(gè)地區的人民會(huì )允許不愛(ài)國甚至賣(mài)國、叛國的勢力和人物掌握政權。同理，在特別行政區實(shí)行的“港人治港”、“澳人治澳”也是有界限和標準的，這就是依照基本法產(chǎn)生的特別行政區管治者，必須由尊重中華民族，誠心誠意擁護祖國對香港、澳門(mén)恢復行使主權，不損害香港、澳門(mén)繁榮穩定的愛(ài)國者組成。這是確保“一國兩制”不偏離正確航道，香港、澳門(mén)長(cháng)治久安的必然要求。特別是處于政治體制核心位置的行政長(cháng)官，必須符合愛(ài)國愛(ài)港或者愛(ài)國愛(ài)澳、中央信任、有管治能力、港人或者澳人擁護的標準。中央對特別行政區法定公職人員是否擁護基本法、是否效忠國家和特別行政區，負有監督責任。堅持和完善“一國兩制”制度體系，必須要高舉愛(ài)國愛(ài)港、愛(ài)國愛(ài)澳的旗幟，堅持以維護國家主權、安全、發(fā)展利益和港澳的繁榮穩定為根本宗旨，在法律制度層面守護好特別行政區管治權。在特別行政區法律制度中，絕不能允許任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和基本法權威、利用香港或澳門(mén)對內地進(jìn)行滲透破壞的活動(dòng)存在的空間，絕不能允許任何境外敵對勢力和反中亂港、反中亂澳分子進(jìn)入到特別行政區政權機關(guān)中染指特別行政區管治權。

　　第三，要落實(shí)特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。當前針對香港特別行政區，已經(jīng)從中央層面構建起特別行政區維護國家安全的法律制度體系，香港本地立法也作了相應修改。但對全國人大有關(guān)決定和香港國安法所規定的法律制度、執行機制和原則精神的理解適用、準確貫徹、全面實(shí)行尚還有一個(gè)深入細化的過(guò)程，這些都需要中央有關(guān)部門(mén)和香港特別行政區行政、立法和司法機關(guān)相互配合共同做好法律實(shí)施工作。同樣重要的是，香港特別行政區應當根據香港基本法和全國人大有關(guān)決定的要求，盡快完成制定香港基本法第二十三條有關(guān)立法工作任務(wù)，履行應負的憲制責任。另一方面，澳門(mén)特別行政區因應形勢發(fā)展的需要，也對本地維護國家安全的法律作了修改，今后的關(guān)鍵是更好地執行法律規定、落實(shí)法律制度。下一階段，香港特別行政區和澳門(mén)特別行政區應深刻領(lǐng)會(huì )和把握中央精神以及維護國家安全法律規定的要求，通過(guò)特別行政區立法、司法、執法等工作確保其全面落地、有效實(shí)施，并著(zhù)力于培育維護國家安全的社會(huì )政治環(huán)境，切實(shí)提升全社會(huì )的國家安全意識，使得維護國家安全的觀(guān)念深入人心，努力形成有利于法律實(shí)施的社會(huì )氛圍和政治生態(tài)。

　　第四，要堅持特別行政區行政主導的政治體制。兩部基本法所規定的特別行政區政治體制，不是“三權鼎立”，也不是“立法主導”或“司法主導”，而是以行政長(cháng)官為核心的行政主導體制。這一特殊的設計，符合特別行政區作為中央人民政府直轄下享有高度自治權的一個(gè)地方行政區域的法律地位，保留了其回歸前原有政治體制中行之有效的部分，是實(shí)現“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治最好的政權組織形式，是最有利于香港、澳門(mén)發(fā)展的制度安排。在行政主導政治體制中，行政長(cháng)官作為特別行政區和特別行政區政府的“雙首長(cháng)”，要對中央人民政府和特別行政區“雙負責”，是連接中央與特別行政區、“一國”與“兩制”的重要樞紐，必然要在特別行政區政權機構的運作中處于主導地位。與此同時(shí)，特別行政區的行政機關(guān)和立法機關(guān)既相互制衡又相互配合，司法機關(guān)獨立行使審判權，各個(gè)政權機關(guān)依照基本法規定的權限共同維護行政主導體制的正常運作。堅持和完善“一國兩制”制度體系，必然有利于行政主導政治體制發(fā)揮應有的制度功效，特別行政區治理水平和治理效能得以進(jìn)一步提高。為此，要著(zhù)力完善特別行政區治理體系，維護行政長(cháng)官權威地位，強化行政主導，提高政府部門(mén)和立法機關(guān)辦事效率，完善特別行政區司法制度和法律體系，以有序高效的制度運作為特別行政區的繁榮穩定和未來(lái)發(fā)展開(kāi)拓新空間、增添新動(dòng)能。

（作者系全國人大常委會(huì )香港基本法委員會(huì )副主任、澳門(mén)基本法委員會(huì )副主任、法制工作委員會(huì )副主任，中國法學(xué)會(huì )香港基本法澳門(mén)基本法研究會(huì )會(huì )長(cháng)，文章發(fā)表于《民主與法制》周刊2023年第6、7期）